LAS VENTAJAS Y LOS PELIGROS DE LA REDUCCIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO

Las ventajas y los peligros de la reducción del déficit: el rol de las reglas fiscales y las instituciones presupuestarias

Comentario al libro: Joaquin Ayuso-i-Casals, Servass Deroose, Elena Flores and Laurent Moulin (Editors), Policy Instruments for Sound Fiscal Policies. Fiscal Rules and Institutions, Palgrave MacMillan, Hampshire and New York, 2009
http://us.macmillan.com/policyinstrumentsforsoundfiscalpolicies


El tsunami de la recesión económica está dejando al descubierto un impresionante deterioro de las finanzas públicas españolas: el déficit del Estado se ha multiplicado por cinco en un año, el déficit público ya supera los dos dígitos como proporción del PIB y ello arrastrará la deuda pública hasta niveles que pueden superar fácilmente el límite del 60% del PIB.

En este contexto presupuestario cambiante y marcado por el impacto asimétrico de la crisis económica en los países de la Unión Europea, resulta conveniente y útil preguntarse por el papel que han jugado y que deben jugar en el futuro, tanto en condiciones de crecimiento económico como de crisis y recesión, las reglas fiscales y las instituciones presupuestarias de cada país, así como las adoptadas de forma común por la UE.

El libro editado por Joaquim Ayuso, Servaas Deroose, Elena Flores y Laurent Moulin, de la Dirección General para Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea) con el título “Policy Instruments for Sound Fiscal Policies” y publicado por Palgrave MacMillan a finales de 2009 ofrece una excelente oportunidad para revisar el papel de las reglas e instituciones presupuestarias tanto desde el punto de vista de la teoría económica como desde el punto de vista empírico.

Este libro tiene su origen en el Workshop de la Dirección General para Asuntos Económicos y Financieros de la CE celebrado en Bruselas el 24 de noviembre de 2006. El tiempo transcurrido no ha restado interés a los temas analizados en este workshop sino que les ha añadido actualidad. A pesar de que en esa fecha aún no se había vislumbrado el devastador impacto de la crisis económicas en la mayorías de cuentas públicas de los países de la UE, las lecciones que se pueden aprender de la experiencia en la aplicación de reglas fiscales e instituciones presupuestarias es y va a ser fundamental para ayudar a que las cuentas de los estados nacionales gestionen mejor el impacto del ciclo económico.

El objetivo de este libro consiste en aportar contribuciones que revisan el estado del conocimiento económico teórico y aplicado sobre los incentivos asociados a (i) las modificaciones y reformas en las reglas del ciclo presupuestario anual, (ii) la aplicación de reglas fiscales numéricas –limitaciones permanentes de la política fiscal en términos de indicadores resumen de desempeño presupuestario- sobre macro-magnitudes públicas como el déficit, el gasto, los ingresos o la deuda, y (iii) la creación o reforma de las instituciones presupuestarias nacionales mediantes agencias independientes que se pueden ocupar de las proyecciones macroeconómicas a efectos de estimar ingresos y gastos públicos, o recomendaciones en materia de política fiscal.

La preocupación latente en la mayoría de capítulos del libro radica en aprender de la experiencia presupuestaria del pasado caracterizada por la tendencia a generar déficit y la tendencia pro-cíclica de la política presupuestaria con la finalidad de mejorar en la comprensión de las causas y fortalecer el Tratado y el Protocolo de Déficit Excesivo. Los instrumentos o políticas al servicio de la mejora de los incentivos en una gestión presupuestaria sostenible se pueden clasificar en dos grupos o enfoques. Uno, es el enfoque basado en mejorar las instituciones presupuestarias –contract approach- (reglas, procedimiento y marco institucional). El otro, es el enfoque que privilegia la delegación de la política fiscal en instuticiones independientes –delegation approach-.

El libro se estructura en cuatro partes claramente diferenciadas en su ámbito y objetivos. En la primera parte, se analizan las causas de la tendencia al déficit presupuestario y si en qué medida las reglas fiscales e instituciones presupuestarias han sido efectivas para incentivar la disciplina fiscal de cada país. La segunda parte del libro, de marcado carácter normativo, se dedica al análisis de las condiciones deseables que deben cumplir las reglas e instituciones para una gestión eficiente del déficit dependiendo del nivel de descentralización presupuestaria.

La tercera parte del libro se destina al estudio de los incentivos de las reformas institucionales sobre la creación o modificación de los incentivos de las decisiones discrecionales de los decisores públicos en materia de política fiscal. En la última parte del libro se presentan dos interesantes casos de estudio mediante el análisis de las reglas e instituciones de Suecia y Bélgica.

Krogstrup y Wyplosz (capítulo 2) constatan el peligro de que las políticas de reducción del déficit conviertan a la política fiscal en pro-cíclica. Estos autores presentan un modelo en el que la aplicación de reglas fiscales numéricas aplicadas sobre el saldo presupuestario no ajustado no son óptimas e incluso pueden empeorar el resultado fiscal en términos de bienestar; y en el que las restricciones numéricas pueden ser socialmente óptimas cuando se combinan de forma adecuada con instituciones presupuestarias que incentivan el gasto productivo. La consideración del saldo presupuestario ajustado cíclicamente en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 2005 y la consideración de la deuda a medio plazo van en la línea adecuada y reducen el riesgo de inducir políticas pro-cíclicas.

Broesens y Wierts (capítulo 4) muestran como la existencia de superávits en las cuentas públicas están relacionados con un número más reducido de ministerios de gasto, mayor estabilidad política, reglas fiscales más estrictas y mayor transparencia en la política fiscal. Además, el envejecimiento de la población no contribuye a explicar porqué unos países han tenido superávit y otro no.

En la segunda parte, Halleberg, Strauch y von Hagen (Capítulo 6) analizan empíricamente el impacto de las reglas fiscales y procedimientos presupuestarios sobre las finanzas públicas en los países de la EU15 entre 1985 y 2004. Los resultados de estos autores ofrecen indicaciones útiles para valorar la efica de las medidas de tipo contractual o basadas en la delegación: a mayor centralización presupuestaria, menor deuda pública; la delegación de las decisiones en el ministerio de economía contribuye a la menor deuda en gobiernos de un solo partido o de colaición sin competencia política; las medidas del tipo contract approach que imponen restricciones y objetivos plurianuales contribuyen más a la disciplina fiscal en países con coaliciones de gobierno dispersas y en competencia interna.

Hodson (capítulo 7) contradice la observación de que los países que han adoptado medidas de delegación son los peores cumplidores con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) en comparación con los que adoptan medidas de tipo contractual: todos los países, tanto los de un tipo como del otro tipo, han fracasado en el cumplimiento de los objetivos a medio plazo del PEC; y, además, se observa una tendencia a la adopción de reglas numéricas por parte de todos los países.

En la tercera parte del libro, Balassone, Franco y Zotteri (capítulo 9) analizan la idoneidad de los denominados “Rainy Day Funds (RDF)” empleados en diversos estados de Estados Unidos desde los años setenta para los países de la UE. Los RDF consisten simplemente en acumular los superávits en un fondo en los años de bonanza que se pueden guardar para ser utilizados en los años con problemas presupuestarios, manteniendo siempre el equilibrio presupestario. Los autores sugieren que los RFD no son útiles para modificar los incentivos de los países no cumplidores del PEC. Aún no siendo los RFD una buena opción para los países con elevados déficit, sí podrían servir para mitigar la rigidez de la restricción anual del 3% de déficit público de la UE.

En el capítulo 10, Ayuso, González, Moulin y Turrini presentan una descripción de las reglas fiscales numéricas (reglas sobre saldos y deuda, sobre gastos y sobre ingresos) aplicadas en 25 países de la UE y analizan su influencia sobre los resultados presupuestarios. Este capítulo, que quizás constituye el núcleo central de la aportación del libro, utiliza una base de datos propia que cubre el período 1990-2005. La adopción de reglas fiscales numéricas ha sido un fenómeno creciente en la mayoría de países: de menos de 20 reglas en 1990 se ha pasado a casi 70 en 2005; un 30% de las reglas corresponde a gobiernos centrales y otro 30% a gobiernos locales. La mitad de estas reglas son plurianuales. A pesar de ello, aún es bastante reducido el número de trabajos que han analizado la efectividad de estas políticas a nivel de los estados nacionales. Menores déficits se asocian a reglas fiscales numéricas que afectan a una mayor proporción del presupuesto del sector público; y la presencia de mecanismos de control y sanción del cumplimiento también contribuyen a mejores resultados fiscales.

En la cuarta y última parte de este libro, se analiza en detalle las ventajas e inconvenientes del modelo prespuestario sueco (capítulo 14) y del proceso presupuestario belga (capítulo 15).

La principal virtud del libro editado por Ayuso et al objeto de este comentario consiste en aportar una revisión amplia del estado del conocimiento económico sobre los efectos de las reformas en los sistemas presupuestarios de los países de la UE basados en la adopción de reglas fiscales numéricas y en la delegación de determinados criterios o decisiones fiscales en agencias independientes contribuyendo a facilitar una discusión más documentada y rigurosa sobre los imprescindibles incentivos a una gestión más eficiente y equilibrada a medio y largo plazo de las finanzas públicas.

En una fase de recesión económica como la actual, gastar más de lo que se ingresa sirve para contribuir a mantener la actividad económica y ayuda a que la caída de los ingresos públicos no sea aún mayor. Sin embargo, el elevado estímulo fiscal español no es el origen principal del desequilibrio de las finanzas públicas españolas: la Comisión Europea ha estimado que en 2009 el déficit estructural primario (el que permanecerá aún superando la recesión) es del 8,2%.

Si el gasto público se emplea de forma productiva y eficiente, nuestros hijos serán más ricos y dispondrán de mayor bienestar. Entonces, no tendrán problemas para hacer frente a la deuda y ésta representará una proporción menor de su riqueza. A medio y largo plazo, el coste del déficit depende de la calidad del gasto: en qué se gasta (composición), en los resultados que se consiguen (eficacia) y en el coste de conseguir esos resultados (eficiencia).

Tenemos evidencia de que la composición del gasto público es relevante para predecir los efectos del gasto sobre el crecimiento: infraestructuras y educación, y en parte también salud, favorecen el crecimiento. Ahora bien, no es suficiente orientar el gasto de forma productiva: si el gasto es elevado y los resultados conseguidos son bajos, la eficiencia del gasto público será baja y las cuentas públicas no serán sostenibles a largo plazo. Aquí radica el verdadero talón de Aquiles de las finanzas públicas españolas ya que su nivel de eficiencia es de los más bajos de la eurozona.

Un informe de la Comisión Europea de julio del año pasado señala que la calidad del gasto público español en cinco de seis categorías de gasto (educación, I+D, infraestructuras, orden público y seguridad y servicios generales) es pobre, siendo sólo buena en los servicios de salud. En promedio, la calidad del gasto público español se sitúa entre las más bajas de los países de la eurozona. En infraestructuras públicas tenemos un nivel de gasto elevado y resultados pobres. En educación, el nivel de gasto no es de los más elevados, pero los resultados son de los más pobres. En I+D, gasto bajo pero con eficiencia muy reducida. En universidades, muy bajos resultados a pesar de tener un elevado volumen de personal, lo que resulta en una notable ineficiencia.

No queda ya tiempo para excusas dirigidas a retrasar aún más la adopción urgente de medidas de evaluación independiente de la eficiencia de los programas de gasto y de reformas basadas en sus resultados.