Novena de DIEZ notas a propósito del Real-Decreto
ley 16/2012 de medidas urgentes para el Sistema
Nacional de Salud
Artículo publicado en EL ECONOMISTA, 6 de junio de 2012
El fomento activo de la competencia en precios en el mercado farmacéutico cuando ha finalizado el período de protección y se produce la entrada de competidores genéricos ha sido hasta el día de hoy una ausencia no sólo clamorosa, sino bastante costosa para el SNS, en los objetivos de la política farmacéutica española. La reforma que ahora se ha llevado a cabo mediante el RDL 16/2012 de algunos de los artículos de la denominada ley del medicamento de 2006 (Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios) supone por primera vez plasmar, aunque sea sobre el papel del BOE, la preocupación por “estimular la competencia entre proveedores de insumos farmacéuticos, redundando en descensos de precios unitarios”.
El fomento activo de la competencia en precios en el mercado farmacéutico cuando ha finalizado el período de protección y se produce la entrada de competidores genéricos ha sido hasta el día de hoy una ausencia no sólo clamorosa, sino bastante costosa para el SNS, en los objetivos de la política farmacéutica española. La reforma que ahora se ha llevado a cabo mediante el RDL 16/2012 de algunos de los artículos de la denominada ley del medicamento de 2006 (Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios) supone por primera vez plasmar, aunque sea sobre el papel del BOE, la preocupación por “estimular la competencia entre proveedores de insumos farmacéuticos, redundando en descensos de precios unitarios”.
El gobierno parece preocupado por evitar
comportamientos de la industria farmacéutica tendentes a limitar la competencia
olvidando que las causas de la poca, o a veces incluso nula, competencia en precios
de venta al público tiene su origen, al menos parcialmente, en fallos o efectos
indeseados de la propia regulación administrativa a la que se someten los
precios de los medicamentos cuando desaparecen las barreras legales de entrada.
No hay duda que el comportamiento anti-competitivo se va a dar en cuanto haya
oportunidad para ello – desde prácticas de pay for delay para retrasar la entrada de competidores genéricos
hasta posibles intentos de prácticas colusivas en subastas competitivas- y la
probabilidad de que sea castigado sea muy baja. Ahora bien, errar en el
diagnóstico de las causas de las distorsiones a la competencia en precios al
consumidor es algo parecido a limitarse a ver la paja en ojo ajeno.
El instrumento clave que se ha utilizado desde hace
más de una década para reducir el precio de compra de los medicamentos para los
que existen competidores genéricos, además de las marcas, ha sido el denominado
sistema de precios de referencia. La disposición a pagar del SNS se fija en
base a los precios más bajos observados en el mercado y en los últimos tiempos,
vista la lógica baja elasticidad-precio por debajo del precio de referencia
(PR) se ha fijado la obligación de dispensar el producto equivalente de precio más bajo.
De forma bastante poco comprensible se ha mantenido hasta
hoy la misma regulación administrativa del precio de venta al público aplicado
a los medicamentos nuevos protegidos por una patente y sin competidor, también
para los nuevos entrantes genéricos con precios más bajos y para cualquier
decisión industrial de reducción del precio de venta. Para completar este
esquema regulador de los genéricos, desde 2003 se ha excluido de la
financiación pública los productos equivalentes con un precio de venta por
encima del PR. Ello ha conducido a la mayoría de marcas, y de genéricos, a
reducir el precio hasta el nivel del PR para no quedarse fuera del mercado público.
A diferencia de lo qe sucede en mercados competitivos de genéricos, como el de
Estados Unidos, la mayoría de marcas se venden a precio de genérico, lo que quita precisamente al genérico la única ventaja que
puede tener, un precio más
bajo.
Las conclusiones de una revisión
de la literatura indican que la regulación de precios máximos cuando
existe libertad de entrada en el mercado conduce a un estancamiento del precio
de los genéricos a un nivel superior al que se produciría en ausencia de esta
regulación; y que en varios países con un sistema de PR se observa que los
genéricos con un precio de venta al público inferior al PR no reducen su precio
hasta que se reduce el PR, a pesar de que existan en el mercado otros genéricos
de precio inferior (ausencia de competencia de precios por debajo del PR).
En diversos mercados europeos de
genéricos altamente regulados, entre los que se encuentra España, se ha
observado un elevado nivel de competencia entre laboratorios genéricos
cuando desaparecen las barreras de entrada en el mercado (finalización del
período de protección de la patente o del período de protección de la
información). Sin embargo, el sistema de regulación directa de precios y/o el
sistema de reembolso empleado, del tipo PR, ha conducido la competencia hacia
las oficinas de farmacia, de forma que los laboratorios de genéricos les
ofrecen descuentos sobre los precios oficiales de reembolso por la compra de
sus genéricos. El resultado es que los precios competitivos de los genéricos se
han trasladado de forma tardía y parcial al financiador público y a los
pacientes.
La respuesta por parte del
regulador hasta ahora a estos efectos indeseados de la propia regulación de
precios ha sido el de forzar a la baja el precio de venta mediante reducciones
unilaterales de precios, ampliar el conjunto de medicamentos equivalentes
sometidos a PR, dar más protagonismo al precio o más bajo que al propio
precio de referencia, cambios tendentes al cálculo de un PR más bajo y
revisiones más frecuentes del PR y del precio más bajo.
La subasta de medicamentos
genéricos convocada por la Junta de
Andalucía a principios de 2012 ha sido, al menos sobre el
papel, el único elemento que ha tratado de romper esta dinámica reguladora a
favor del fomento de la competencia en precios. El gobierno andaluz sacó a
subasta el suministro para toda Andalucía de 55 presentaciones correspondientes
a 17 principios activos de gran consumo. El resultado ha sido
la selección de 28 presentaciones de 10 principios activos que se han
adjudicado inicialmente a laboratorios que han ofrecido un precio industrial
inferior al precio más bajo. En todos los casos se ha seleccionado un único
laboratorio como proveedor preferente a un precio industrial inferior al más bajo actual para toda Andalucía, excepto en el caso de 4 presentaciones de dos
principios activos (omeprazol y simvastatina) para los que se ha repartido el
mercado entre varios laboratorios que han ofrecido idéntico precio industrial.
El experimento puesto en
funcionamiento por la Junta de Andalucía, en la línea de lo que han hecho
países como Alemania,
Bélgica y Holanda, pone de relieve al menos dos tipos de problemas
de los que se pueden aprender lecciones. En primer lugar, únicamente se han
podido seleccionar laboratorios proveedores que han estado dispuestos a ofrecer
una reducción de precio para poco más de la mitad de las presentaciones de la
convocatoria pública (28 presentaciones de las 55 ofertadas). Y, más
importante, para 7 de los 17 principios activos no se ha presentado ninguna
oferta de mejora de precio, a pesar de que entre estos 7 se encuentran
principios activos de gran consumo y para los que existen varios productores
como atorvastatina, fluvastatina o rosuvastatina. Esta situación pone de
relieve la necesidad de diseñar mecanismos de subasta más adecuados al mercado
farmacéutico y teniendo en cuenta el conocimiento de la
teoría económica ampliamente aplicado en otros sectores. Por otro
lado, correspondería a las autoridades de la competencia analizar si la ausencia
de oferta o la coincidencia en precios es resultado de un precio competitivo ya
ajustado al coste marginal o si más bien puede responder a acuerdos de
naturaleza potencialmente colusiva y contrarios a la competencia.
Y, en segundo lugar, el experimento
andaluz lejos de fomentar la competencia basada en la comparación de las
políticas públicas y ser emulada y mejorada por otras Comunidades ha caído
víctima del complicado entramado regulatorio y competencial del Estado. El
Estado ha cuestionado la competencia, que no la idoneidad del instrumento, de
la Junta de Andalucía para adoptar una política como ésta. A día de hoy la
subasta está paralizada por la presentación ante el Tribunal Constitucional de
un conflicto positivo de competencia por parte del Estado. De los once
laboratorios adjudicatarios únicamente cuatro se han atrevido a acudir a firmar
el acuerdo con la Junta en un escenario de inseguridad jurídica.
Lejos de generar una actuación
de las autoridades de la competencia, el experimento de la subasta andaluza no
sólo ha sido abortado sino que el gobierno central está adoptando medidas para
penalizar a los once laboratorios que han participado en un mecanismo que
estimula la competencia de precios a cambio de convertirse en el proveedor
preferente del mercado andaluz.
El Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad (MSSSI) ha iniciado a esta fecha expediente
de reconsideración de precios a fin de obligar a estos
laboratorios a suministrar en todo el territorio español al precio ofertado en
la subasta andaluza. El mecanismo para llevar a cabo esta reducción será la
figura de los llamados precios seleccionados que se acaba de crear mediante el
RDL 16/2012. El argumento de que se
beneficien de ese precio competitivo el resto de Comunidades (“si han bajado los precios a Andalucía que
se los bajen a todas”) contrasta con el desincentivo implícito en la medida
a la competencia futura de precios y a la revelación de donde se encuentra el
coste marginal.
Se podía haber aprovechado la
oportunidad para favorecer a quien apuesta de forma transparente por la
competencia, favorecer y mejorar el mecanismo de subasta y revisar las causas
por las que el actual sistema de precios de referencia no favorece la
competencia. En lugar de ello se ha apostado por mantener un sistema escasamente
transparente que se sabe que no estimula de forma apropiada la competencia en
precios en aras del beneficio nunca demostrado de la absoluta centralización de
la política de precios de adquisición de medicamentos por parte del SNS en las
farmacias.
¿Cuál es la respuesta de la
reforma contenida en el RDL 16/2012 a estas distorsiones en la competencia de
precios de los genéricos? Muy simple: en parte ha sido un poco más de la misma
medicina (otra vuelta de tuerca con los precios de referencia) y el
restablecimiento de la discriminación contra la marca a igualdad de precio con
los genéricos (sustitución obligatoria). Pero todo ello aparece combinado con
la posibilidad de aplicar un mecanismo competitivo, aunque centralizado,
similar a las subastas a través de los llamados precios seleccionados.
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